Rapporto di AutoValutazione delle scuole (RAV), le osservazioni della Gilda-Unams

OSSERVAZIONI della FGU-Gilda degli Insegnanti
sul documento riguardante gli orientamenti per l'elaborazione del RAV

La FGU-Gilda degli Insegnanti ritiene che l'elaborazione del RAV (Rapporto di AutoValutazione delle scuole), prevista dalla normativa sul SNV (Sistema Nazionale di Valutazione), debba essere accompagnata da misure di supporto che siano improntate alla massima trasparenza e chiarezza nell'attribuzione e nella distinzione di ruoli e funzioni, pena l'instaurarsi di resistenze e muri di ordine psicologico nel personale (soprattutto quello docente, che quotidianamente si confronta con i giudizi di famiglie e discenti) che possono determinare il fallimento dell'intero progetto, con grave e immediato danno all'erario (spreco che potrebbe anche essere sanzionato dalla Corte dei Conti) oltre che, sul più lungo periodo, alla qualità del sistema scolastico nel suo complesso.
Proprio per questo la FGU-Gilda degli Insegnanti ha più volte chiesto all'Amministrazione di posticipare l'avvio del SNV al fine di predisporre tutti gli strumenti e formare il personale per attuare con proficuo vantaggio la valutazione delle scuole. Richieste che l'Amministrazione ha puntualmente disatteso.
Possiamo constatare come il format per l'elaborazione del RAV sia giunto con grave ritardo alle scuole, siamo oramai alla fine di febbraio, confermando quanto la FGU-Gilda degli Insegnanti aveva previsto.
A questo punto, letto il documento fornito dall'Amministrazione, la FGU-Gilda degli Insegnanti ritiene indispensabile richiamare le norme che, a partire dal dettato costituzionale, sono poste a salvaguardia della libertà di insegnamento e della funzione docente, dalle quali nessuna innovazione può derogare, per rimanere nell'ambito dell'attuale ordinamento giuridico e istituzionale ed evitare derive di tipo autocratico o di stampo impropriamente aziendalista, che esporrebbero l'intero SNV al contenzioso diffuso sul territorio nazionale.
La libertà di insegnamento di cui all'art. 33 Cost. è chiaramente richiamata dall'art. 21 comma 16 della Legge 59/97 che istituisce l'Autonomia delle istituzioni scolastiche, ed è posta a premessa dell'attribuzione della dirigenza scolastica.

Quella scolastica è dunque una dirigenza peculiare, all'interno del pubblico impiego, in quanto trova un limite di esercizio nel rispetto delle competenze degli organi collegiali e in particolare delle competenze specifiche delle prerogative del personale docente.

Prova di questa peculiarità è la presenza, all'interno del Testo Unico sui rapporti di lavoro nelle PPAA (D.L.vo 165/01) di uno specifico articolo (art. 25) che definisce e delimita l'ambito di esercizio del dirigente scolastico, rispetto a quanto previsto agli art. 5 e 15, che riguardano la dirigenza pubblica in generale. E' opportuno anche ricordare che l'attribuzione dell'Autonomia scolastica pone le scuole ad un livello di responsabilità diverso da quello precedente, di "terminali" di un apparato burocratico centralizzato, assumendo piuttosto i contorni di istituzioni di ricerca, sperimentazione e sviluppo (art. 2 comma 3, art. 3, art. 6, art. 7 del "Regolamento dell'Autonomia", di cui al DPR 275/99), dunque ai sensi dell'art. 15 comma 2 del citato D.L.vo 165/01, le istituzioni scolastiche autonome rientrano a pieno titolo nell'alveo e nelle tutele previste dall'art. 33 comma 6 della Costituzione, testualmente "Nelle istituzioni e negli enti di ricerca e sperimentazione, nonché negli altri istituti pubblici di cui al sesto comma dell'articolo 33 della Costituzione, le attribuzioni della dirigenza amministrativa non si estendono alla gestione della ricerca e dell'insegnamento." [Il corsivo e il sottolineato sono nostri].

Come ulteriore conferma di questa netta distinzione di competenze e di responsabilità, abbiamo l'art. 16 del citato Regolamento DPR 275/99:
"(...) 2. Il dirigente scolastico esercita le funzioni di cui al decreto legislativo 6 marzo 1998, n. 59, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali.
3. I docenti hanno il compito e la responsabilità della progettazione e dell'attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento. (...)"
Resta da stabilire se l'attività di valutazione dell'efficacia didattica sia parte dell'attività di "gestione della ricerca e dell'insegnamento", usando i termini del D.L.vo 165/01, oppure usando quelle del DPR 275/99, se la suddetta attività di valutazione è parte della "progettazione e attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento".

Ma anche questo è di gran lunga suffragato da più fonti normative, sia di natura legislativa che contrattuale, tra le quali ricordiamo:
• l'art. 7 del Testo Unico sull'Istruzione di cui al D.Lvo 297/94, che annovera, tra le competenze specifiche del Collegio dei docenti il seguente compito (comma 2 lett. d)): "valuta periodicamente l'andamento complessivo dell'azione didattica per verificarne l'efficacia in rapporto agli orientamenti e agli obiettivi programmati, proponendo, ove necessario, opportune misure per il miglioramento dell'attività scolastica";
• l'art. 26 Comma 3 del vigente CCNL di Comparto: "In attuazione dell'autonomia scolastica i docenti, nelle attività collegiali, attraverso processi di confronto ritenuti più utili e idonei, elaborano, attuano e verificano, per gli aspetti pedagogico-didattici, il piano dell'offerta formativa, adattandone l'articolazione alle differenziate esigenze degli alunni e tenendo conto del contesto socio - economico di riferimento (...)";
• l'art. 27 dello stesso CCNL: "1. Il profilo professionale dei docenti è costituito da competenze disciplinari, psicopedagogiche, metodologico-didattiche, organizzativo-relazionali e di ricerca, documentazione e valutazione tra loro correlate ed interagenti, che si sviluppano col maturare dell'esperienza didattica, l'attività di studio e di sistematizzazione della pratica didattica.";
• art. 29 comma 1, sempre del CCNL: "L'attività funzionale all'insegnamento (...) comprende tutte le attività, anche a carattere collegiale, di programmazione, progettazione, ricerca, valutazione, documentazione, aggiornamento e formazione, compresa la preparazione dei lavori degli organi collegiali, la partecipazione alle riunioni e l'attuazione delle delibere adottate dai predetti organi."
Anche laddove si volesse obiettare che per "valutazione" si intende "valutazione degli alunni, e non del processo di insegnamento e di apprendimento, è il termine "ricerca" che assorbe in sé anche la necessità della valutazione; infatti non vi è ricerca senza che i risultati della stessa siano sottoposti a verifica e valutazione.

Ne consegue che l'attività di valutazione dell'efficacia del processo di insegnamento e di apprendimento rientra nelle competenze specifiche e nella responsabilità esclusiva del personale docente. Se così non fosse, ovvero se si dovesse far ricadere sotto la responsabilità del dirigente scolastico anche la valutazione di questo processo (come sembra proporre il documento dell'Amministrazione), di fatto si attribuirebbero al dirigente scolastico improprie funzioni di valutazione della didattica non previste dall'attuale ordinamento e di dubbia costituzionalità.

E' su questo punto che la FGU-Gilda degli Insegnanti chiede la massima chiarezza, ed è opportuno che sia il ministero a farla, tenuto conto che è stato attivato un processo di Autonomia lungo 15 anni totalmente privo di controlli che ha portato a non pochi episodi di utilizzo improprio delle prerogative dirigenziali e di forte contenzioso (all'interno della nostra Associazione è stata coniata la locuzione "bullismo dirigenziale", riferita a reiterati episodi di irragionevole e sterile autoritarismo).

A titolo di esempio, segnaliamo l'imposizione ottusa di registri elettronici adottati in assenza del previsto piano di dematerializzazione che avrebbe dovuto elaborare il ministero ormai quasi tre anni orsono e che mai ha visto la luce, spesso senza la benché minima delibera collegiale, calando dall'alto strumenti costosi e farraginosi, che mal si adattano al ritmo di una lezione e che sottraggono tempo e risorse al processo primario della scuola; di questo non si è mai svolta alcuna funzione ispettiva né una verifica di compatibilità da parte della Corte dei Conti, quasi a dare ai docenti il segnale di una totale impunità dei dirigenti davanti a palesi violazioni dei più elementari criteri di buon andamento amministrativo.

L'associazione FGU-Gilda degli Insegnanti, che ha come finalità quella di promuove la cultura della valutazione e del perseguimento degli obiettivi di efficienza ed efficacia, ha proposto ad una propria commissione l'analisi della bozza di documento "ORIENTAMENTI PER L'ELABORAZIONE DEL RAPPORTO DI AUTOVALUTAZIONE".

Salta subito agli occhi la totale mancanza di attenzione al problema suesposto, che a nostro avviso costituisce il nocciolo della questione; aggirare l'ostacolo o, peggio, adattarsi alle eventuali pressioni di associazioni di dirigenti, rischia di far saltare l'intero sistema di valutazione, per cui la FGU-Gilda degli Insegnanti chiede si ripristini quanto previsto dalla circolare n. 47 del 2014:

"A tal fine, le scuole si doteranno di un'unità di autovalutazione, costituita preferibilmente dal dirigente scolastico, dal docente referente della valutazione e da uno o più docenti con adeguata professionalità individuati dal Collegio dei docenti" e che sia cassata la versione contenuta negli Orientamenti per l'elaborazione del rapporto di autovalutazione: "Essa [l'unità di autovalutazione], come già proposto nella circolare n. 47/2014 e fatta salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, è costituita preferibilmente dal dirigente scolastico, dal docente referente della valutazione e da altri componenti con adeguata professionalità individuati nell'ambito della comunità scolastica."
Ci dispiace dirlo apertamente, ma essendo i due documenti a firma dello stesso Funzionario del MIUR, la modifica sostanziale della seconda versione rispetto alla versione originale (quella a nostro avviso più corretta) suona come una vera e propria ritrattazione e incontra la decisa opposizione della FGU-Gilda degli Insegnanti.
Lasciare nel vago le modalità di costituzione del nucleo di autovalutazione, con il rischio che competenze pedagogico-didattiche vengano sottoposte a impropri processi di verifica da parte del dirigente scolastico o di altri soggetti (genitori, studenti) non è materia che rientra nelle disponibilità dell'Autonomia scolastica, ma oggetto di tutela costituzionale; e se un ruolo deve giocare il MIUR nel suo rapporto con le Autonomie, è quello di garante di queste tutele.

Altra questione fondamentale riguarda le modalità di costituzione dei nuclei regionali e provinciali di supporto alla valutazione. Non si può pensare, mentre si sollecitano le scuole a mettere sotto i riflettori ogni loro processo, che l'amministrazione nelle sue articolazioni possa permettersi zone d'ombra e di opacità non soggette ad analisi critica e rendicontazione pubblica. Ci sono forti segnali che si stiano creando nuclei regionali e provinciali di supporto all'autovalutazione delle istituzioni scolastiche nella totale assenza di trasparenza in merito a
• modalità di selezione dei soggetti che ne faranno parte;
• criteri di valutazione;
• composizione delle eventuali commissioni di valutazione dei candidati o nominativi dei responsabili del procedimento di selezione di tale personale.

Non ultimo, a questa Associazione, in veste di sindacato, non è stata fornita alcuna informazione preventiva in proposito, eludendo un preciso dovere contrattuale (art. 5 comma 1 lett. f): "dati generali sullo stato dell'occupazione degli organici e di utilizzazione del personale").
E' dunque quanto mai opportuno correggere la rotta che si preannuncia foriera di tensioni, semplicemente adottando i più elementari criteri di trasparenza, e di richiamo ai principi costituzionali, ai quali qualsiasi persona in buona fede non può che aderire con convinzione.
Infine rileviamo come la pubblicazione dei RAV e dei risultati della valutazione se venisse fatta come indicato nella Direttiva e nel documento "Orientamenti ..." ed esposta ad un pubblico di lettori che non conosce a fondo i meccanismi delle istituzioni scolastiche creerà grossi problemi all'Amministrazione stessa. In particolare nella gestione delle iscrizioni degli alunni alle scuole che presumibilmente si orienteranno tutte verso alcune istituzioni scolastiche sguarnendone altre e causando diversi problemi alla mobilità cittadina.

Alla luce di ciò, forniamo le seguenti raccomandazioni.

A) DISTINZIONI DI RUOLI E RESPONSABILITA' NELLE DIVERSE SEZIONI DEL RAV

1) Chiarire che il RAV è formato da sezioni che riguardano i processi di tipo amministrativo e gestionale, la cui piena responsabilità ricade esclusivamente sul dirigente scolastico (tutta la sezione 1 "Contesto e risorse", punto 4 della sezione 2 "Esiti-Risultati a distanza"; la sottosezione 3b "Processi – pratiche gestionali e organizzative), da sezioni che riguardano i processi di tipo pedagogico-didattico, per le quali la responsabilità del dirigente scolastico è meramente formale (come la veridicità dei dati immessi), ma la responsabilità tecnica è esclusiva dei docenti (ovvero i punti 1, 2 e 3 della sezione 2; la sottosezione 3a "Processi – Progettazione e valutazione).
2) Chiarire che, data la natura estremamente sensibile delle sezioni di contenuto pedagogico-didattico, a tutela della libertà di insegnamento, è necessario che il nucleo di autovalutazione sia costituito in maggioranza da docenti (a parziale concessione di apertura rispetto a quanto dichiarato nella circ. 47), e che tali docenti, compreso il referente per la valutazione, siano individuati esclusivamente dal Collegio dei docenti.
3) L'eventuale presenza di altri soggetti (come il DSGA per un supporto tecnico, un rappresentante degli studenti, uno dei genitori) non deve portare a impropri poteri deliberativi sulle questioni riguardanti la didattica e l'apprendimento, ma limitarsi a pareri non vincolanti, non essendo questi soggetti titolari di responsabilità all'interno dell'istituzione in ordine ai risultati, né esperti di valutazione.
4) Dichiarare che è buona prassi amministrativa che la composizione del NAV (Nucleo di AutoValutazione) sia presente in una apposita sezione del regolamento d'istituto (deliberato dai competenti OOCC) riguardante la valutazione dei processi.
5) Ricercare una forma di utilizzo e pubblicazione dei RAV e dei risultati della valutazione delle scuole che non comporti la fruizione del materiale ad un pubblico di non esperti conoscitori delle realtà scolastiche. Definirne un loro utilizzo per il miglioramento dell'offerta formativa e non per formare classifiche di scuole "buone" e "cattive".

B) TRASPARENZA NELLA INDIVIDUAZIONE E SELEZIONE DEL PERSONALE CON ADEGUATE COMPETENZE SPECIFICHE DA ADIBIRE A FUNZIONI DI SUPPORTO PRESSO GLI UFFICI TERRITORIALI

1) Predisporre bandi pubblici per titoli ed un eventuale colloquio.
2) Pubblicare i nominativi e i curricula dei membri delle commissioni giudicatrici.
3) Pubblicare i criteri di valutazione, meglio se omogenei a livello nazionale.

Roma, 16 febbraio 2015

La delegazione della FGU-Gilda degli Insegnanti